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中國國際貿易促進委員會

美臨時禁令對華投資制裁的適用及啟示

美國前特朗普政府于2020年11月發布第13959號行政令——《關于應對與“中共涉軍企業”相關證券投資威脅行政命令》,要求美國國防部列出可能威脅美國國家安全的“中共涉軍企業”名單,并禁止所有美國人參與與“中共涉軍企業”有關的投資活動,包括一攬子禁止任何公開交易的有價證券及相關的衍生品以及意在為“中共涉軍企業”的有價證券提供投資宣傳。隨后被第13974號行政命令修訂,明確要求所有美國人在該名單發布后的365天拋售任何與“中共涉軍企業”有關的有價證券。自2020年6月以來,美國國防部已累計將44家中國公司列為“中共涉軍企業”,包括小米和籮筐公司。據知情人士透露,美國拜登政府或將延續前特朗普政府的“中共涉軍企業”投資禁令,以此來對中國施加壓力。針對美國濫用國家安全、對中國企業進行無理打壓的錯誤行徑,小米公司和籮筐公司近期通過向美國哥倫比亞地區法院針對美國國防部將其列入“中共涉軍企業”名單的行為提起訴訟,并成功獲得臨時禁令,阻止了上述名單和投資禁令的執行。這對拜登政府繼續將其他中國企業列入投資制裁名單的計劃進行了有力打擊,也為我國其他42個企業通過禁令方式獲得救濟提供了有益借鑒。

美國對華投資制裁的法律和事實依據

《1999財政年度國防授權法案》第1237條授權美國總統對“中共涉軍企業”行使國際緊急經濟權。第1237條將“中共涉軍企業”界定為被中國人民解放軍會或中國政府部門所有或控制或有關聯的任何人,或者由中國國防部門所有或控制的實體。“中共涉軍企業”包含三類:由美國國防部部長根據第1237條認定為直接或間接在美國或其他領土或屬地直接或間接地從事經營活動且列于第13959號行政令附錄中的“中共涉軍企業”;美國國防部部長經與財政部部長協商后,根據上述條文認定為在美國或其他領土或屬地直接或間接地從事經營活動的“中共涉軍企業”;美國財政部部長根據上述條文認定為中國人民解放軍所有或控制并參與商業服務、制造、生產或出口環節活動的實體或已經被認定為“中共涉軍企業”的子公司。該名單在聯邦公報上公布,并提供給美國眾議院軍事委員會、參議院軍事委員會、國務卿、財政部長、司法部長、商務部長、能源部長和中央情報局局長。盡管美國國防部根據該條規定每年更新上述名單,但其于2020年6月24日首次將該名單對外公布。

美國國防部向國會提交“中共涉軍企業”名單的同時并未公布理由。直至小米公司案和籮筐公司案,美國國防部才公開事實依據,長度僅為兩至三頁。美國國防部將小米公司列入上述名單是基于2個事實依據:雷軍被中華人民共和國工業和信息化部評選為“優秀中國特色社會主義事業建設者”;小米的5年規劃為對5G和人工智能進行投資,而這兩項技術根據美國國防部2019年工業能力報告屬于現代軍事行動的核心技術。

美國國防部將籮筐公司列入上述名單基于5個事實依據:首先,籮筐公司和其戰略伙伴地空科技有限公司存在商業空間合作,包括時空大數據、航空宇宙申請系統以及火箭、衛生和地球的測量、控制系統。根據2019年工業能力報告,這些產品被認為是美國國防工業基地的傳統行業部門且是現代軍事活動的關鍵技術。其次,籮筐公司設計和使用的人工智能和自治系統,屬于現代軍用目的的核心技術。再次,籮筐公司與隸屬于中國國家發改委的中國國家地理空間信息中心簽訂合作協議,促進空間規劃、電子政府、智慧城市、智慧生態、智慧農業方面地理空間信息數據和技術服務的廣泛應用。該協議證明了籮筐公司與中國經濟調控和規劃政府主管部門有密切關系,并可能與中國公安監測能力關聯。再其次,籮筐公司與某國企建立深入的合作關系,在數字城市建設、智慧城市數據運營、交通運輸和為公共產業提供智慧服務解決方案方面就科技、產品和市場建立多層級城市管理合作關系。這被認定為與中國政府建立密切關系且與中國公安的監測能力關聯。最后,2019年籮筐的全資子公司易圖通科技有限公司與華為公司建立全面合作關系,而華為已被列入“中共涉軍企業”名單。

臨時禁令適用條件的法律分析

小米公司和籮筐公司要獲得臨時禁令必須證明:在實體審理上勝訴的可能性極大;若不頒布臨時禁令將遭受不可挽回的損害;損害權衡后支持臨時禁令的頒布;禁令的頒布促進美國公共利益的保護。前兩個因素是關鍵所在。當美國政府作為被告時,第三和第四個因素合并適用。

小米公司和籮筐公司均證明了其被列入“中共涉軍企業”名單的命令是任意的、不符合規定的,極有可能違反美國《行政訴訟法》的規定,且美國國防部將其列入上述名單的行為超出第1237條的授權。

小米公司和籮筐公司主張若不采取臨時禁令,他們將遭受不可挽回的損失,包括公司聲譽上的損失、募集資金的減少、合同的取消、市場份額的減少、招聘和留住人才的困難。法院總結認為兩公司均充分證明了其將面臨巨大的、嚴重的且不可挽回的經濟損失以及聲譽損害。

美國國防部未能證明小米公司和籮筐公司已經或將任何一項被其指控的技術轉移給中國政府。法院認為,美國國家安全的公共利益未遭受實際損害,且維持國防部的違法行為不屬于公共利益。

對我國企業的啟示

美國國防部關于“中共涉軍企業”的認定依據并不對外公開。小米公司案和籮筐公司案中,根據美國國防部提供的記錄文件可以看出,其僅憑從中國企業官網或年報中的個別事實就將其列入“中共涉軍企業”名單的行為極為主觀、缺乏量化標準和可預測性。國防部主要通過我國企業的官網、年報和相關新聞來搜集證據。因此,我國高科技產業在公開信息中應注意用詞,特別是避免使用美國國防部2019年工業能力報告中有關軍事技術的詞匯。

另外,美國《行政訴訟法》賦予法院宣布違反法律規定的政府行為違法并予以撤銷的權利,即使涉及美國國家安全的行政命令。小米公司案和籮筐公司案中,國防部無法提供實質性證據證明其對“中共涉軍企業”的認定與搜集的證據之間存在合理的聯系。因此,被列入“中共涉軍企業”名單的其他企業應積極向美國哥倫比亞地區法院提起臨時禁令申請。與此同時,這些企業應借鑒小米公司和籮筐公司的成功訴訟經驗,著力證明在實體審理上勝訴的極大可能性和將遭受不可挽回的損害。此外,在獲得此臨時禁令后,我國企業也應向小米公司一樣要求美國國防部將其從“中共涉軍企業”名單中移除。

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